Bedre, men ikke særlig flere innovative anskaffelser
Etter 15 år med innovative anskaffelser i Norge får vi til MER innovative løsninger, men sliter med å få til FLERE. Vi har blitt flinkere, men hvorfor har vi ikke hatt en tilsvarende utvikling på antallet? Skyldes det at markedet ikke tilbyr nok nye løsninger eller er det fordi at offentlige virksomheter ikke ber om bedre løsninger ofte nok?
La oss med en gang slå fast at tilbudet og etterspørselen etter bedre løsninger henger sammen. Når markedsaktører fremmer ny teknologi og nye løsninger overfor det offentlige; «technology PUSH», så kan det føre til at det offentlige etterspør nye løsninger i sine anskaffelser. Likeledes vil offentlige virksomheter som etterspør nye løsninger fra markedet; «market PULL», kunne påvirke leverandørene til å utvikle nye løsninger eller tilpasse eksisterende etter offentlige uttalte behov. Staten kan også påvirke tilbudet og etterspørselen etter bedre løsninger gjennom virkemidler som stimulerer ny kunnskap, nye løsninger eller at det offentlige tar i bruk nye og bedre løsninger. Forskningsrådet, Innovasjon Norge og Enova har ordninger som understøtter kunnskap, utvikling* og kjøp av bedre løsninger.
I LUP bruker vi begrepet bedre løsninger fordi det er lettere å forstå enn innovative løsninger, og når vi snakker om løsninger så er det for å kunne beskrive noe som er dekkende både for bedre produkter, bedre tjenester eller prosesser. Hensikten med innovative anskaffelser er å stimulere til utvikling eller gjøre det mulig å kjøpe noe som dekker eller løser behovet bedre enn det som eksisterer fra før, og som samtidig legger til rette for at den offentlige pengebruken kan gi andre heldige bieffekter som næringsvekst, eksportmuligheter, grønn omstilling, lavere utslipp, høyere effektivitet eller en bedre tjenesteopplevelse hos brukerne.
Innovative anskaffelser står i kontrast til konvensjonelle anskaffelser der målet ofte er å få tak i en løsning til lavest mulig pris. For øvrig har flere av prinsippene for innovative anskaffelser som f. eks tidlig markedsdialog blitt inkorporert i veiledningen for konvensjonelle anskaffelser.
Innovative anskaffelser er et begrep som omfatter:
- en offentlig ambisjon og et mål om å få anskaffet en bedre løsning (innovativ løsning)
- en anskaffelsespraksis som gjør det mulig at nye løsninger kan vinne frem i konkurranse med mer etablerte løsninger.
-
en metode med aktiviteter som tidlig dialog, behovsbeskrivelse (i stedet for detaljert løsningsspesifikasjon), kvalifikasjonskriterier som ikke diskvalifiserer nye selskaper, tildelingskriterier og dokumentasjonskrav som ikke diskvalifiserer nye løsninger senker terskelen for nye leverandører og nye løsninger.
-
en invitasjon til offentlig/privat samarbeid om utvikling av nye, eller foredling av eksisterende løsninger slik at de treffer bedre på offentlige behov
Anskaffelsesloven åpner for innovasjon, men disse mulighetene er ikke godt nok kjent for de som kjøper inn på vegne av det offentlige. LUP sine innovasjonspådrivere jobber derfor både med å øke kjennskapen, kunnskapen og risikoviljen til å ta i bruk bedre løsninger. Det at det offentlige etterspør nye og bedre produkter og tjenester er helt avgjørende for å kunne løse økende samfunnsutfordringer enten det er snakk om velferdsteknologi, klima- og miljøteknologi, sikkerhet- og beredskapsteknologi osv. Innovasjon krever mot og risikovilje, og det skjer ikke av seg selv. Derfor må det helt fra øverste hold, på departementsnivå, kommunestyrer og fylkesting gis tydelige signaler om at en større andel av de 780 milliardene vi bruker på innkjøp skal brukes på innovative anskaffelser når de eksisterende løsningene ikke lenger leverer de resultatene man ønsker seg.
Hvordan måler vi innovative anskaffelser?
For å måle arbeidet og innsatsen for innovative anskaffelser ser vi både på hvor godt det er tilrettelagt for innovative anskaffelser i Norge, hvor stor forekomsten av innovative anskaffelser er, og til slutt effekten av innovative anskaffelser. Tilrettelegging for innovative anskaffelser er f. eks tilgangen på finansieringsordninger som stimulerer til offentlig/privat samarbeid om utvikling av nye løsninger (risikoavlastningsmidler) og til kjøp av bedre løsninger (f. eks dekning av merkostnaden ved kjøp av en mer klima- og miljøvennlig løsning), samt politiske signaler om mer og flere innovative anskaffelser gjennom stortingsmeldinger eller statlige tildelingsbrev. Når det gjelder forekomsten av innovative anskaffelser har vi dessverre mangelfulle tall på dette, men på det vi måler er utviklingen svakt positiv. På dette området har regjeringen gitt signaler til DFØ om å prioritere måling av innovative anskaffelser høyere. For det siste området, effekten av innovative anskaffelser, gjennomfører vi effektrapporter og ser på spredningen av resultater (løsninger) fra innovative anskaffelser.
«A comprehensive policy framework that provides vision, strategy and appropriate means is essential for turning this opportunity into reality.»
EU guidance on innovative procurement 2021 (side 11)
Norge på 7. plass blant EU-land
I undersøkelser som EU gjennomfører, Benchmarking of national policy frameworks for innovation procurement, havner Norge på en syvendeplass sammenliknet med andre EU-land. Det er i og for seg ikke så verst, men med tanke på at Norge var tidlig ute med en satsning på innovative anskaffelser, og at andre land ser til Norge på området, burde vi rangert høyere. Selv om Norge ifølge rapporten får mye positiv omtale så skårer vi ikke høyere fordi løsningene har beskjeden spredning : have thus far been implemented on a relatively modest scale. De fire viktigste grunnene til at vi ikke havner på topp i EU er:
- En manglende nasjonal handlingsplan for å løfte innovative anskaffelser (flere aktører som gjør flere innovative anskaffelser)
- Manglende mål for hvor mye eller hvor mange av anskaffelsene som skal være innovative
- Manglende monitorering av andelen IOA i Norge
….og at det mangler personlige mål på IOA for offentlige anskaffelser - Manglende incentiver for innovative anskaffelser (de har i undersøkelsen fått med seg at Innovasjon Norge ikke lenger gir penger til IOA, men de hevder at Forskningsrådet fremdeles gir penger til før-kommersielle (PCP) i størrelsesorden 100 mill. Det stemmer ikke)
Vi skårer altså dårlig på flere faktorer som kunne stimulert forekomsten av innovative anskaffelser, men det alene forklarer nok ikke hvorfor kommuner, fylkeskommuner og statlige virksomheter ikke gjør eller kjøper FLERE innovative anskaffelser. Selv om de fleste kommunene i Norge hevder at de har helt spesielle behov er det nok langt flere som kunne tatt i bruk noen av de løsningene som allerede er utviklet innenfor samferdsel, bygg og anlegg, sjøtransport, helse og omsorg eller digitalisering av offentlige tjenester. For å få et bedre svar kan vi se til DFØ sin anskaffelsesundersøkelse som gjennomføres hvert andre år. Fra anskaffelsesundersøkelsen i 2024 (side 81) kan vi lese følgende om de viktigste barrierene for innovative anskaffelser:
Tid og ressurser oppleves som den største barrieren for å legge til rette for innovasjon
gjennom anskaffelser (73 % for kommuner, og 58 % for statlige virksomheter).
Nesten halvparten av virksomhetene peker også på innovasjonskompetanse som en barriere. Mangel på
veiledning derimot synes ikke å være et hinder. Kommuner peker også på økonomisk handlingsrom som
en stor barriere (51 %), i motsetning til statlige virksomheter (36 %)
Spesielt kommunene har verken tid, kunnskap eller penger til å gjøre innovative anskaffelser, og med stadig strammere kommunebudsjetter vil ikke den situasjonen forbedre seg framover.
Er bedre løsninger (innovative) dyrere?
Det korte svaret er ja, selv om vi har noen eksempler på at bedre løsninger også har blitt billigere. Dersom vi ser litt til prismekanismene i forbrukermarkedet er regelen at nye og bedre løsninger blir billigere over tid. Det skyldes delvis erfaringsgevinsten, at leverandøren over tid kan produsere og levere nye løsninger billigere, men også at voksende salg og konkurranse presser prisene ned. Tenk bare på de første plasma-flatskjermene (tv) som kostet 70 000,-, men som i dag kan kjøpes for én tiendedel av prisen. Slik er det også for kjøp av produkter og tjenester for det offentlige som på de fleste områder også vil bli billigere på sikt i en situasjon der flere leverandører konkurrerer om de offentlige kontraktene. Dersom man også tar de samlende levetidskostnadene for løsningen i betraktning vil svaret bli mer balansert mot et nei; innovative løsninger er ikke dyrere når man tar med levetid- og driftskostnader. Det er dessverre en fattig trøst for anstrengte kommunebudsjetter som oftest må ut med en høyere investeringskostnad for en nye og bedre løsning.
Hvordan skal vi da få til flere innovative anskaffelser?
Med de dystre prognosene i perspektivmeldingen foran oss kan de være vanskelig å se hvordan kommuner, fylker og statlige virksomheter skal få råd til bedre løsninger i tiden fremover. De vil nok ha store nok utfordringer med å finansiere det de kjøper i dag, og ikke minst utfordringen med å finansiere lovpålagte krav om mer klima- og miljøvennlige løsninger. Da er det viktig å huske på at innovative anskaffelser ikke er blitt en dårligere idé selv om offentlige virksomheter ikke har råd til dem. Fordelene med å utvikle og kjøpe bedre løsninger er fremdeles et av de viktigste svarene for å få frem grønnere, mer effektive og mer digitale produkter og tjenester som på sikt kan opprettholde nivået og tjenestekvaliteten vi er blitt vant med i Norge.
«The strategic potential of innovation procurement is immense (no: enorm), especially in supporting
technological development in and by the public sector. Industries that depend on sales to the
public sector can be motivated to innovate and adopt new technologies through public demand.
Social sectors such as health care, water treatment, district heating, roads and railways almost
exclusively depend on expressions of public demand. In these cases, public procurement is a
clear vehicle for voicing that demand and for driving technological progress»EU guidance on innovative procurement 2021 (side 12)
Her er noen konkrete tiltak som kan bidra til flere innovative anskaffelser:
- Enova kan gi støtte til kjøp av innovative løsninger slik de allerede gjør for kjøp av grønne løsninger (F. eks støtten til inndekning av merkostnaden ved kjøp og bruk av utslippsfrie anleggsmaskiner)
- Regjeringen kan gi signaler om å gjenopprette og videreutvikle den finansielle støtten for utvikling av nye og bedre løsninger (F. eks Innovasjon Norge sin støtte til Innovasjonspartnerskap og Forskningsrådets finansielle støtte til før-kommersielle anskaffelser)
- Departementer, kommuner og fylkeskommuner som eiere de offentlige virksomhetene kan gi tydelige føringer om flere innovative anskaffelser i tildelingsbrev og andre styringsmekanismer
- Regjeringen kan lage en nasjonal handlingsplan for innovasjon gjennom offentlige anskaffelser med flere konkrete tiltak, måling og mål for andelen innovative anskaffelser
- Øke innsatsen for å bygge mer kjennskap og kunnskap om innovative anskaffelser i offentlige virksomheter i kommuner, fylker og stat. I tillegg bør staten også delta i framsnakkingen av offentlige anskaffelser som innovasjonsmotor. Ledelsen i offentlige virksomheter må forstå viktigheten av innovasjon, etterspørre og måle antallet og effekten av innovative anskaffelser.
- Mer forskning og effektkartlegging på innovative anskaffelser i Norge.
- En mer operativ satsning på digitalisering av offentlige tjenester og tjenesteproduksjon, og finansieringsmekanismer for dette.
Som forslagene over kanskje hentyder så er den lave andelen innovative anskaffelser først og fremst et etterspørselsproblem; de offentlige virksomhetene initierer for få innovative anskaffelser. Det er ingen andre enn de offentlige virksomhetene selv som kan legge ut slike oppdrag; – akademisk kunnskapsbygging er helt nødvendig, men det fører ikke automatisk til nye produkter og tjenester for landets innbyggere uten at en offentlig virksomhet transformerer kunnskapen i egen tjenesteproduksjon eller det de kjøper fra markedet. At det private markedet utvikler nye produkter og tjenester er essensielt, men det når ikke innbyggerne dersom det offentlige ikke anskaffer disse løsningen. Det er først når en kommune, et fylke eller en statlig virksomhet velger å kjøpe utvikling, eller ber om en ny og bedre tjeneste at vi kan krysse av for enda en innovativ anskaffelse.
Nå kan det kan også oppstå svikt i tilbudet av nye og bedre løsninger, men det er bare helt unntaksvis at vi støter på tilfeller der tilbudet av nye løsninger uteblir i offentlige anskaffelser. I de aller fleste innovative anskaffelsen kan de offentlige oppdragsgiverne velge mellom flere nye spennende løsninger fra nye og mer etablerte selskaper.
«A powerful way of expressing strong policy mandate is through targets, i.e. defining a percentage
of the public purchases that has to be dedicated to innovation procurement.EU guidance on innovative procurement 2021 (side 13)
Sitatene i denne artikkelen er alle hentet fra EU sin veiledning for innovative anskaffelser. EU trapper nå opp satsningen på innovasjon i offentlige anskaffelser, og Norge bør gjøre det samme. Det vil kunne snu den synkende effektivitetstrenden, det vil bidra til grønn omstilling og næringsvekst, og være et av flere svar på de samfunnsutfordringene vi står overfor. For å få det til må staten og virkemiddelapparatet satse på innovative anskaffelser, finansiere det, målsette og måle det. Gjør vi det kan vi også få til FLERE innovative anskaffelser. EU har satt som mål for sine medlemsland at andelen innovative anskaffelser bør ligger på 17%. Hvor langt unna Norge er dette målet vet vi ikke ettersom vi ikke har et systematisk regime for å måle andelen innovative anskaffelser. Det vi kan si, basert på målingene DFØ gjør, er at utviklingen går sakte, men i riktig retning. Andelen innovative anskaffelser i Norge er på ca 3%, men da har vi ikke regnet inn tilfeller der det offentlige endte opp med en ny løsning på tross av intensjoner eller tilrettelegging for kjøp av noe nytt. Et uttalt mål for andelen innovative anskaffelser og en systematisk innhenting av mål for dette vil øke oppmerksomheten på innovative anskaffelser.
Hva gjør LUP for å få FLERE innovative anskaffelser?
I LUP jobber det innovasjonspådrivere, og som navnet kanskje avslører så er oppgaven å påvirke offentlige virksomheter til å etterspørre, tilrettelegge for og ta i bruk bedre løsninger når de handler på vegne av det offentlige. Våre innovasjonspådrivere jobbet på flere områder for å få opp andelen innovative anskaffelser:
- Politisk – påvirker politiske partier og statsapparatet til å etterspørre og målsette flere innovative anskaffelser i sine politiske programmer, tildelingsbrev og politiske signaler
- Strategisk – påvirker ledelsen i offentlige virksomheter til skrive om og målsette innovative anskaffelser i sine virksomhetsplaner, anskaffelsesplaner og anskaffelsespraksis
- Operativt – påvirke og veilede prosjektledere og innkjøpere om en mer innovativ anskaffelsespraksis når behovet, tilbudet eller rammevilkårene for et produkt eller en tjeneste endrer på seg.
- Redaksjonelt – påvirke den offentlige samtalen om hvordan vi kan løse våre store samfunnsutfordringer ved å be om og velge bedre løsninger
Når vi ser på hva vi har oppnådd kan vi kanskje si at vi har lykkes bedre med å få til MER innovative anskaffelser enn FLERE. Innovasjonshøyden har økt, men antallet har bare beveget seg svakt i positiv retning. I det videre arbeidet vil vi intensivere det politiske påvirkningsarbeidet, jobbe mer målrettet mot behovseiere og rette mer av innsatsen mot digitalisering av offentlige tjenester.